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中国对外开放的进展评估与变革展望

时间:2018-05-30来源: 作者:admin点击:
中国对外开放的进展评估与变革展望——中美贸易战系列研究 2018-05-2919:17来源:泽平宏观贸易战/卫生医疗健康/关税 原标题:中国对外开放的进展评估与变革展望——中美贸易战系列研究文恒大研究院任泽平贺晨甘源核心观点:习近平总书记在2018年4月10日的博鳌讲话中向世界宣告:“中国开放

中国对外开放的进展评估与变革展望——中美贸易战系列研究

2018-05-29 19:17来源:泽平宏观贸易战/卫生医疗健康/关税

原标题:中国对外开放的进展评估与变革展望——中美贸易战系列研究

文 恒大研究院 任泽平 贺晨甘源

核心观点:

习近平总书记在2018年4月10日的博鳌讲话中向世界宣告:“中国开放的大门不会关闭,只会越开越大!实践证明,过去40年中国经济发展是在开放条件下取得的,未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放条件下进行。”中美贸易战的争议核心在于中国对外开放的进展程度,本文旨在客观评估开放进展,正视成绩和不足。中美贸易战,有可能成为中国新一轮对外开放的契机。

中国对外开放的重大历史主要分为四大阶段:1)1978年设立经济特区,拉开对外开放的序幕;2)2001年加入WTO,开启全面对外开放的新阶段;3)2013年倡议“一带一路”,实现中国走出去和多边机制合作共赢;4)2017年十九大报告和2018年博鳌讲话,迈向高质量发展的开放新时代。在迈向高质量发展、中美贸易战的背景下,中国经济正面临新一轮对外开放的挑战和机遇,主要使命是进一步降低制造业关税、扩大服务业开放、创造更有吸引力的投资环境、保护知识产权、准入前国民待遇等。2018年4月10日博鳌讲话明确提出扩大金融业开放、放宽汽车行业外资限制、尽快降低汽车关税等。4月14日党中央、国务院决定建设海南自由贸易港。5月22日国务院关税税则委员会发布大幅降低汽车整合和零部件关税。

在改革开放40周年之际,客观评估对外开放现状,正视成绩与不足,将为推动新一轮开放指明方向。1)当前中国制造业已基本对外开放,保留限制主要集中于汽车、船舶、飞机等少数行业,而服务业开放程度仍相对较低,快递、商业银行、保险业、电信、广播、电影等行业服务贸易限制指数均显著高于OECD成员国平均水平,对外开放程度仍受对外资准入限制、竞争障碍、监管透明性及其他因素的影响;2)中国知识产权领域保护较加入WTO前取得进展,但仍存在较大改善空间,主要是企业缺少具有核心竞争力的自主知识产权,擅长科技应用而基础技术研发十分薄弱,知识产权执法透明度不高、力度不强等;3)总体关税不断下降,2016年中国平均关税降为9.9%,而加权平均税率4.4%,不仅低于其他发展中国家,并十分接近发达国家,比如美国贸易加权的实际进口关税是2.4%,但是部分产业如汽车、化妆品、高端服装等关税水平仍然较高;4)在外商投资领域,中国开放取得显著进展,近三年来中国已两次修改外商投资产业指导目录,对外资的限制性措施削减了65%,先后设立了11个自贸试验区,准入前国民待遇+负面清单的外资管理模式将进一步在全国实施。但是,当前中国在汽车、金融、医疗、电信等部分产业仍设置相对较紧外资持股比例限制,对教育、互联网、新闻出版、广电等领域仍处于限制外商投资状态。2017年,中国在经济合作发展组织(OECD)公布的对外资总限制程度中排名第四。5)当前中国对外开放在部分行业领域主要存在四点不足及国际争议:一是市场准入隐性壁垒较多;二是部分国企存在非商业垄断优势;三是倾斜性产业政策;四是部分领域知识产权保护不力。6)总的评估,中国对外开放取得了举世瞩目的进展,经济社会发展受益于融入全球化,同时当前部分行业仍存在很大的对内对外开放空间,比如降低关税、放开股权比例限制、取消进口配额限制、打破垄断、放开行业管制、改善营商环境、保护知识产权等。

当前中国分行业的开放程度可划为四类:一是禁止外商投资,比如互联网信息、新闻广播、军工等行业;二是限制外商投资,限制外资股权比例,比如汽车、金融、电信、能源、电力行业;三是外资限制较少,比如医疗、钢铁行业;四是对外开放程度较高,市场充分竞争,参与主体多样化,比如旅游行业。

以开放促改革,但开放也不能一蹴而就,根据开放难度、风险等不同情况,应有序对内对外开放。根据国际经验,中国可考虑采用对内开放优先对外开放、优先放开市场化行业、对关键敏感行业开放要慎重的开放战略。当前中国在汽车、金融、高端服装、能源、建筑设计、医疗、教育、电信、互联网、新闻出版、广电、快递等领域还存在很大的对内对外开放空间。在对外开放过程中,优先放开能够市场化、风险较小的行业,促进市场竞争,引入先进技术,提升民生福利,比如,电信、电力、能源、汽车、医疗、钢铁、高端服装等能够市场化的行业。对建筑服务、运输行业等不再列入负面清单,速递行业等不再设置隐性贸易壁垒。对风险较大的领域,如金融、教育、互联网等行业,稳步有序开放,在进一步缩减限制措施的同时,加强监管机制建设。对涉及公共服务、文化传播等领域的关键行业,中国应审慎进行开放,同时加强监管机制建设,如新闻出版、广电等领域。

风险提示:改革低于预期;产业空心化;贸易保护主义

7、2018年5月23日

62018年5月20日

5,2018年4月7日

42018年4月5日

32018年4月1日

2,2018年3月27日

12018年3月24日

正文:

1 中国对外开放的重大历史回顾

回顾对外改革开放历史,从经济特区先行、逐步推进开放,加入WTO进入开放新阶段,到实施“一带一路”战略,中国始终秉承开放包容理念,加强同世界各国的互容、互鉴、互通。

1.11978年设立经济特区,拉开对外开放的序幕

1978年底,党的十一届三中全会召开,拉开了中国改革开放的历史帷幕。1980年,中共中央、国务院正式批准在广东省的深圳、珠海、汕头三市和福建省的厦门市试办出口特区作为改革开放的先行区。

在随后的20世纪80年代中期至90年代,对外开放的范围由特区逐步扩大到了沿海、沿江、沿边地区,并相继开放沿江城市和三峡库区、边境和沿海地区省会城市、沿边城市以及内陆省会城市。

对外开放由点到线、由线到面逐步展开使得中国抓住机遇,充分利用劳动力充足的比较优势,大力发展劳动密集型出口加工业,在此期间,中国经济得以迅速发展,对外贸易持续增长,在国际分工序列中的地位逐步上升。

1.22001年加入WTO,开启全面对外开放的新阶段

2001年9月,经过15年的艰苦谈判,中国全部完成与世贸组织138个成员中向中国提出谈判要求的36个成员的双边市场准入谈判。同年12月,中国正式加入世界贸易组织(WTO),区域性推进的对外开放转变为全方位对外开放。至此,中国实现了从半封闭经济到全方位开放的伟大历史转折,一个从沿海到内地、由南向北、自东向西、全方位对外开放的区域格局基本形成,中国的对外开放进入全新发展阶段。加入WTO后,中国经济迅猛发展,综合国力大幅提升,社会主义市场经济体制进一步完善。

1.32013年倡议“一带一路”,实现中国走出去和多边机制合作共赢

由2013年9月习近平总书记提出的“一带一路”合作倡议,充分依靠中国与一带一路延边国家既有的双多边机制,借助区域合作平台,通过推动包容开放、合作共赢的“一带一路”建设,积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系。这不仅有助于中国“走出去”战略,也服务于发展相对落后的国家,使其尽快融入全球价值链当中实现更快更好的发展。

1.42017年十九大报告和2018年博鳌讲话,迈向高质量发展的开放新时代

2017年12月十九大报告提出:推动形成全面开放新格局。要以“一带一路”建设为重点,坚持引进来和走出去并重,遵循共商共建共享原则,加强创新能力开放合作,形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策,全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,大幅度放宽市场准入,扩大服务业对外开放,保护外商投资合法权益。凡是在我国境内注册的企业,都要一视同仁、平等对待。赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港

2018年4月10日,习近平总书记在博鳌亚洲论坛提出新的对外开放举措,聚焦在大幅度放宽市场准入、创造更有吸引力的投资环境、加强知识产权保护、主动扩大进口等四个方面,明确提出扩大金融业开放、放宽汽车行业外资限制、尽快降低汽车关税等

4月14日党中央、国务院决定建设海南自由贸易港,着力打造全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区。

5月22日国务院关税税则委员会印发公告,经国务院批准,自2018年7月1日起,将税率分别为25%、20%的汽车整车关税降至15%,降税幅度分别为40%、25%;将税率分别为8%、10%、15%、20%、25%的汽车零部件关税降至6%,平均降税幅度46%。降税后,我国汽车整车平均税率13.8%,零部件平均税率6%,符合我国汽车产业实际。

在迈向高质量发展、中美贸易战的背景下,中国经济正面临新一轮对外开放的挑战和机遇,主要使命是进一步降低制造业关税、扩大服务业开放、保护知识产权、准入前国民待遇等。

2 中国对外开放的现状评估

2.1总体开放程度:对外开放成绩斐然,但仍有不足

总体而言,当前我国制造业已基本开放,保留限制主要集中于汽车、船舶、飞机等少数行业,而中国服务业开放程度仍相对较低;中国知识产权领域保护较加入WTO前取得进展,但仍存在较大进步空间;尽管总体关税下降,部分产业关税水平仍然较高;外商投资在中国部分领域仍然存在不同程度的受限。

2.1.1 制造业基本对外开放,服务业开放程度相对较低

总体而言,当前我国制造业基本开放,保留限制主要集中于汽车、船舶、飞机等少数行业。2017年修订版《外商投资产业指导目录》中鼓励外商投资制造业项目高达269项,占全部鼓励投资项目77%,其中覆盖食品、医药制造、纺织、化工、非金属矿物制品、通讯设备等多项制造品,制造业对外开放力度可见一斑。而对于汽车、船舶、飞机等关税较高、外商投资受限的行业,中国将进一步扩大开放力度,放宽外资股比限制并降低相关关税。

中国服务业开放程度仍相对较低。受境内外市场规则制度差异、配套法律法规及相关设施建设不到位等影响,当前我国服务业对外开放程度仍处于较低水平。根据经济合作发展组织(OECD)发布的服务贸易限制指数,当前OECD国家普遍在建筑业、工程、广播、电信、商业银行、保险以及计算机开放程度较高,而中国快递、商业银行、保险业、电信、广播、电影行业均显著高于OECD成员国平均水平,当前中国服务业对外开放程度仍受对外资准入限制、竞争障碍、监管透明性及其他因素的影响而低于国际水平。

2.1.2 知识产权领域取得积极进展,但仍需进一步努力

中国知识产权领域保护较加入WTO前取得大量进展。2013至今,中国政府加强立法,已修订了《商标法》等10个相关法律,组织170多次的专项行动,并设立知识产权法院以及跨区域的知识产权审判机构。自2001年来中国对外支付知识产权费以年均17%的速度迅速增长,并于2017年达到286亿美元。随着知识产权战略深入实施,中国研发投入不断加大,中国知识产权综合实力快速提升。

但是,当前中国知识产权领域仍存在很大改善空间。当前中国仍面临知识产权保护领域的四大不足:一是企业核心竞争力的自主知识产权较少,国内企业擅长科技应用,而基础技术研发十分薄弱;二是知识产权执法透明度不高、力度不强;三是知识产权管理和保护整体水平不高;四是知识产权维权意识不强。当前中国知识产权保护并非完美无缺,未来需继续加大知识产权保护力度,加强执法透明,培养知识产权保护意识,推动在开放条件下的专利应用以及创新驱动发展。

2.1.3 总体关税水平下调,部分产业关税水平较高

中国自加入WTO以来,总体关税水平不断下调。2016年中国平均关税降为9.9%,而加权平均税率4.4%,不仅低于其他发展中国家,并十分接近发达国家,其中美国贸易加权的实际进口关税是2.4%,欧盟是3%,澳大利亚是4%,当前我国总体关税水平已降至国际公认的适宜水平。

尽管总体关税下降,部分产业关税水平仍然较高。出于保护国内部分幼稚行业、民族产业及相关就业等考虑,中国部分产业如汽车、化妆品、高端服装关税水平与国际相比仍然较高。除高额关税,中国还对特定消费品和消费行为加征消费税,部分民用商品及奢侈品都是消费税重点征收对象。少数产业过于长久的高关税水平,实际保护了落后产能和企业,阻碍了市场竞争、效率改善和民生福利。

2.1.4 外商投资受限程度好转,但部分领域限制依然较高

在外商投资领域,中国开放取得显著进展。近三年来中国已两次修改外商投资产业指导目录,对外资的限制性措施削减了65%。为扩大开放,中国先后设立了11个自贸试验区。此外,中国对外商投资管理体制进行重大改革,将过去外商投资审批制改为非限制行业备案制,96%以上的外资企业设立程序、时间得到大幅缩减,准入前国民待遇+负面清单的外资管理模式将进一步在全国实施。近期海南自由贸易港的设立,在关税、货物审批、税收以及离岸金融方面开放力度较自贸区进一步扩大,标志着中国向全球最高标准的开放模式迈进。

外商投资在中国部分领域受限程度仍然较高。当前中国在部分产业如汽车、金融、医疗、电信仍设置相对较紧外资持股比例限制,对教育、互联网、新闻出版、广电等领域仍处于限制外商投资状态。2017年,中国在经济合作发展组织(OECD)公布的对外资总限制程度中排名第四,仅低于菲律宾、沙特和缅甸。其中,在金融服务业的开放上,中国的限制程度排为第二,仅仅低于缅甸。当前中国部分行业仍存在很大的对内对外开放空间,降低关税、放开股权比例限制、取消进口配额限制、打破垄断、放开行业管制的对外开放还任重道远。

2.2行业开放程度:对外开放水平高低不一

从国际经验来看,除军工、公共服务、能源、稀有矿产、教育、法律等涉及国家安全、战略领域的行业外,大部分国家均具有较高对外开放水平,且国内市场竞争较为充分。而中国在对外开放的过程中,部分行业对外开放限制较多,行政干涉力度较强,市场竞争不充分,国有垄断状况严峻,整体对外开放程度不高。

按照对外商投资限制程度来分类,当前中国行业的开放程度可分为以下四类:一是禁止外商投资,少数企业垄断,比如互联网信息、新闻广播、军工等行业;二是限制外商投资,设置外资股权比例,国有企业占主导,比如汽车、金融、电信、能源、电力行业;三是外资限制较少,民营企业多而不强,国企占据优势,比如医疗、钢铁行业;四是对外开放程度较高,市场充分竞争,参与主体多样化,比如旅游行业。

2.2.1 禁止外商投资的行业

互联网信息业

当前中国互联网行业中的信息文化产业仍处于禁止外资投资状态。当前中国加强对网络审查,禁止外资投资互联网行业中的新闻信息、视听以及文化经营领域。最新《外商投资产业指导目录》规定,外商禁止对互联网新闻信息服务、网络出版服务、网络视听节目服务、互联网上网服务营业场所、互联网文化经营(音乐除外)、互联网公众发布信息服务等产业进行投资。

此外,外资投资直接互联网产业存在隐性壁垒。中国境内对互联网相关内容的网络审查、云端数据存放等要求使得外资企业进入中国市场困难增加。例如2017年6月生效的新《网络安全法》规定,在中国境内运营中收集和产生的个人信息和“重要数据”应当在境内存储,如需向境外传输,应当按照主管部门制定的办法进行安全评估。这使得依托大数据及云端技术储存为基础的境外互联网企业运营成本增加,造成新的进入障碍。

尽管中国互联网产业是依靠市场力量成长起来的、由民营企业领导并占主流的产业,但对外开放程度仍处于较低水平。2017年中国上市互联网企业总市值达9.07万亿元,其中前五上市企业占63.8%。部分垄断的互联网细分产业,存在经营不规范、滥用市场支配地位盈利等问题,比如,前几年百度的医疗竞价排名为了商业利益滥用市场支配地位践踏道德底线。

新闻广播业

目前中国禁止外资投资新闻机构(包括但不限于通讯社),图书、报纸、期刊的编辑、出版业务,音像制品和电子出版物的编辑、出版、制作业等业务,此外,外资对广播电视节目、电影的制作业务限于合作。

由于新闻广播类行业涉及国家安全及公共服务领域,对外开放需持谨慎态度。而当前针对当前行业国企垄断,经营能力较低,创新不足,盈利水平较低的情况,需要在合理监管力度下,适度对内开放,形成市场竞争。

军工行业

军工行业是涉及国家安全与公共服务的重点行业,当前中国禁止外资参与军工相关的武器弹药制造、放射性矿产冶炼、加工,核燃料生产等领域的投资。相关产业均有国企控制垄断。此类行业对外开放均需持谨慎态度,应在保护国家安全和严格监管的条件下,引入先进技术,提升国防水平。

2.2.2 限制外商投资的行业

汽车业:关税较高,限制外资股权比例,国有控股企业占主导

作为中国经济发展的支柱产业之一,汽车承载着中国制造业升级的战略任务和市场化要求。但是,汽车行业仍受行政干预较大,具体体现为对于外资投资准入、产品目录、进出口、消费政策等各个环节进行的高度行政管制。以关税为例,改革之前,中国汽车行业存在税种多,税率高,行政费用高等问题,购买进口车辆需平均缴纳关税25%,增值税17%,根据车辆排量分级缴纳1%-40%不等的消费税,另外部分车型还需缴纳2%-13%的“双反税”(反倾销、反补贴)。此外,中国规定外资对汽车整车、专用汽车制造控股不得超过50%,对外商进入汽车行业施加准入限制,进一步推高。较高关税叠加中间环节垄断导致国内进口车辆,尤其是豪华型轿车价格大幅高于海外售价,消费者权益受到损害。以奥迪A8为例,该车在美国售价约50-63万,中国售价88-257,价格上涨76%-308%。

对汽车行业的长期保护导致占据市场竞争力较低,企业效率和创新能力较差。当前中国汽车行业仍以国有控股企业占据主导,然而规模效应并未提升竞争力以及经济经济效益,国有控股企业盈利能力较民企明显较低。从上市车企来看,2014-2017年上市国有汽车企业资产收益率较上市民企盈利水平有明显差距。此外,国有控股企业过度依赖外资技术导致国有企业结构发展失衡,创新能力不足。

金融业:限制外资股权比例,限定业务范围与牌照,国有企业占主导

长期以来,由于境内外市场规则制度差异、配套法律法规不到位、汇率制度等因素制约,金融业对外开放改革存在反复、缓慢等特点。当前中国金融机构开放程度明显滞后于国际水平,外资股权投资比例受限。从国际比较来看,大多数国家在银行、证券、保险等领域已经取消对外资持股比例限制,而当前中国对金融行业限制较严。

以银行业为例,中国规定单个境外金融机构及被其控制或共同控制的关联方作为发起人或战略投资者向单个中资商业银行投资入股比例不得超过20%,多个境外金融机构及被其控制或共同控制的关联方作为发起人或战略投资者投资入股比例合计不得超过25%。当前中国银行业仍以国企为主,外资、民营银行比例占比较低,其中外资银行自上世纪90年代以来,资产占比一直在2%左右徘徊,2017年已降至1.3%,远低于OECD国家平均高于10%的水平。

此外,外资机构还面临业务范围和牌照发放等行政政策制约,外资证券机构仅限于合资形式,从事业务限于承销、外资股经纪以及债券经纪业务等小部分业务;外资银行存在人民币业务等待期、人民币零售存款要求等一系列限制。

2018年4月10日习近平总书记在博鳌讲话中强调将进一步扩大对外开放,在服务业特别是金融业方面,确保放宽银行、证券、保险行业外资对外开放的重大措施落地。伴随新一轮金融业对外开放时间表的公布,中国将以更大的决心、更坚定的勇气推进金融业对外开放。

电信业:限制外资股权比例,国有企业占主导

电信服务作为一个基础性的战略性产业,由于产业的自然垄断特性和开放涉及到公共服务领域,因此电信对外开放进程较为缓慢。当前我国电信服务开放水平较低,外资持股增值电信业务不得超过50%(电子商务除外),而基础电信业务必须由中方控股。与其他国家如美国、日本等国家电信企业垄断地位形成不同,中国垄断电信企业并没经过充分的市场竞争,而是行政干预施加垄断地位的结果,导致中国电信行业存在技术升级较慢、收费较高、服务较差等问题。

由于外资投资限制、境内外网络安全政策差异、自然垄断行业性质等因素掣肘,合资企业及民营企业进入电信服务领域非常困难。目前外资进入基础电信领域主要中国电信、中国移动和中国联通战略投资者引进,国有资本依旧占据主导地位,截至2017年9月中国电信、中国移动和中国联通的国有资本份额均超过50%。

能源:限制外资股权比例,国有企业占主导

石油、天然气限制外商投资。当前中国规定外资对石油、天然气(含煤层气,油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发限于合资、合作。并限制外资对加油站的建设与经营。石油天然气行业从开采、进口,炼油至销售由国企垄断,市场化程度低,供应商定价权高,国内油价较国外虚高。

电力行业:限制外商投资,国有企业垄断,资源错配

当前外资对电网的建设、经营以及核电站的建设、经营均受到限制,需要中方控股,国有企业占据垄断地位。国家垄断电力导致市场资源配置不合理,压低产能利用率维持价格虚高,民生利益受到损害。一方面,部分地方政府追求地方业绩大力发展风能发电,过量电厂兴建导致大量风能发电厂被闲置;另一方面,为维持地方就业,以污染环境为代价的火力发电厂落后企业始终无法淘汰,市场有效性降低,资源错配,社会总体福利受到损害。此外,伴随季节变化及工业用电变动,国企集团相互调节控制电力垄断,电价维持虚高,导致民生利益受到侵害。

2.2.3 外商投资限制较少的行业

医疗业:药品税赋较高,鼓励外资投资医药制造,医疗机构外商投资受限

较高药品税赋、药品流通秩序混乱推高中国进口药价。当前中国除了抗艾滋病药物和激素类避孕药物免除关税之外,大部分进口药品关税均在5%-8%左右,收取增值税17%,较高药品税赋使得进口药品价格上升30%左右。根据欧洲制药工业协会联合会(EFPIA)2017公布的数据来看,大多数国家均对药品增值税进行减免,其中英国、瑞士等国家将药品增值税降低为0,而中国对此并无减免。此外,当前中国对公立医院补贴较少,低于国际平均水平,促使医院大量提高医药、器械价格,“以药养医”、“以器养医”。进口药品税率较高叠加经销商和医院的多重溢价均进一步推升药价,应对关税及增值税适当减免、加强药品流通秩序维护,降低药价,解决老百姓用药贵的问题。

医药制造业对外限制较少,鼓励外商对创新医药进行投资。为鼓励外商对中国医药行业投资,各地都出台了相应的鼓励政策,促进外资在华投资,外资企业纷纷在中国建立生产基地、收购药企。据商务部统计,2016年,在全球直接投资大幅下降的情况下,我国医药制造业吸收外资增长了55.8%,医疗设备领域增长95%。

医疗机构外商投资受限,民营医院多而不强。当前外资在中国医疗机构投资仅限于与中方合作、合资,外商投资受限。当前中国医疗机构呈现民营医院多而不强的局面。国家统计局数据显示,2017年共有医院3.0万个,其中公立医院1.2万个,民营医院1.8万个。尽管民营医院在数量上多于公立医院,但由于医疗资源和政策的倾斜,民营医院在规模、整体技术水平、医疗服务能力上仍无法与公立医院相比。

钢铁业:对外开放程度相对较高,民营企业多而不强

当前中国已明确取消了外资进入钢铁行业股比限制,放开对外商投资国内钢铁领域的限制,对外开放程度相对较高。在去产能的大环境下,当前钢铁行业竞争较激烈,民营企业多而不强。央企基本占据中国高端钢材研发和市场的领导地位,而民企则是钢铁业中产量上升最快,以生产粗钢为主,2016年国有企业与民企产量分别占38%和62%。

2.2.4 对外开放程度较高的行业

旅游业:对外开放程度较高,市场充分竞争,民营企业为主

中国旅游业作为对外开放最早的领域之一,对外开放程度较高,不限制外商股权投资比例,市场竞争充分,形成了以民营资本为主、政府投资和国有企业投资为辅的多元主体投资格局。根据国家旅游局发布的数据显示,2016年民营企业投资旅游业7628亿元,占全部旅游投资的58.7%,投资热点从房地产业向旅游综合体及文化旅游转变。政府投资和国有企业投资分别为2484亿元和1945亿元,分别占全部旅游投资的比例为19.1%和15%。

3 对外开放国际经验及反思不足

3.1日本对外开放国际经验

在日本的对外改革开放历史中,主要有6次重大改革,而这其中前两次分别奠定了日本贸易、资本自由化改革的框架基础。

1955年日本加入了关贸总协定(GATT)后,面临国际上的压力以及出口导向型企业的国际竞争力日渐提高,日本在1960年6月首次公布了贸易自由化的大纲安排,目标是在3年内将自由化率(零关税品种占比)从40%提升到80%,根据产业发展成熟度的不同逐步在3年内开放。

1964年日本加入OECD,同样是迫于国际社会压力,1967年日本开始了资本自由化的改革,根据产业资本、技术、设备、制度不同成熟度而对外商投资比例进行分别限制随后,日本又先后进行了4次资本自由化改革,均基于前述框架,仅为调整产业类别、逐渐增加允许100%外资入股产业的范围。

从日本对外开放的经验可以发现,尽管受国际社会巨大压力而不得不选择开放,日本当时仍针对不同产业发展成熟度不同的情况有序进行对外开放。对外开放不是一蹴而就,中国在对外开放的过程中,应该针对行业发展水平高低不一,企业竞争能力参差不齐,行业对外开放难度、风险不同等情况,具体问题具体分析,逐步有序推动对开放。

3.2中国入世承诺履行概况

2001年入世后,中国主要对经济政策、政策制度与执行、知识产权保护、货物贸易、服务贸易方面及其他方面做出多项承诺。在此期间,中国对外开放程度不断提高,认真履行承诺的实际行动得到世界贸易组织大多数成员的肯定。

当前中国入世承诺硬性指标均已基本完成。中国在法律法规、知识产权、货物贸易、服务贸易领域的硬性指标均已基本达成,如进口商品关税总水平保持在10%以下,取消对424个税号产品的进口配额、进口许可证和特定招标等非关税措施、开放100个服务贸易部门等。

但是,中国在入世承诺中对没有规定具体完成时间、没有具体量化指标的软约束项目履行完成度不足或存在争议。保护幼稚产业、保护垄断、软性约束不足等问题使得中国在部分领域,尤其在非关税壁垒、国有垄断产业的对外承诺迟迟难以兑现,当前国际上少数国家对中国贸易政策制定、执行均提出质疑。

为了便于读者理解,以下是2001年中国加入WTO六个方面的主要承诺,其中未完成或有争议部分斜体标灰:

一是经济政策,在非歧视方面,中国承诺中国将对所有WTO成员给予非歧视待遇,包括属单独关税区的成员。取消双重定价做法,并消除供国内销售而生产的产品和供出口而生产的产品之间待遇的差别。自加入之日起,全面遵守和执行给予进口产品的国民待遇的原则。修改、调整并废除和停止实施违反WTO国民待遇原则的所有现行法律、法规及其他措施。中国保证国有和国家投资企业仅依据商业考虑进行购买和销售,如价格、质量、可销售性和可用性,其他WTO成员的企业将拥有在非歧视的条款和条件基础上,与这些企业在销售和购买方面进行竞争的充分机会。政府将不直接或间接地影响国有企业或国家投资企业的商业决定,包括关于购买或销售的任何货物的数量、金额或原产国,除非与《WTO协定》相一致。

二是政策制定与执行体制,中国将及时、修改或废除与《WTO协定》和议定书的有关承诺不一致的行政法规、部门规章及其他措施,以便中国的承诺在有关时限内得以全面实施。中央政府将保证中国的法律、法规及其他措施,包括各级地方政府的法规及其他措施符合中国在《WTO协定》和议定书中承担的义务。国家和地方主管机关在分配进口许可证、配额、关税配额或对进口、进口权或投资权行使任何其他批准方式时,不以下列内容为条件:此类产品是否存在与之竞争的国内供应商;任何类型的实绩要求,例如使用当地投入物、提供补偿、技术转让、出口实绩或在中国进行研究与开发等。

三是货物贸易,中国关税总水平将由现在的14%降到2005年的约10%,其中工业品将由13%降至约9.3%,农产品将由19.9% 降至约15.5%。农产品的关税减让承诺实施到2004年结束,98%的工业品关税减让则将到2005年结束,但汽车及汽车零部件的关税将到2006年7月1日分别降至25%和10%(平均水平),部分化工品的关税减让则将到2008年结束。中国将按照议定书附件3(非关税措施取消时间表),最迟于2005年1月1日取消现行的对400多个税号商品所实施的非关税措施,包括配额、许可证和特定招标等措施,涉及产品包括汽车、机电产品、天然橡胶、彩色感光材料等。在有关进出口方面所实施的规范、费用的数量和种类有必要予以减少;进出口手续及其费用,应降低到最低限度;规定的进出口单证应当减少和简化。除具体承诺减让表中另有规定外,不对外国和合资合格评定机构保留具有对其经营造成壁垒效果的要求。外国或合资合格评定机构获得的资格认可的要求将是透明的,并将向外国合格评定机构提供国民待遇。

四是服务贸易,中国承诺对100个服务贸易部门进行开放,此外,对保险、证券、国际通信服务、建筑服务、电信等行业设置外资投资限制,许可程序和条件不构成市场准入的壁垒,且对贸易的限制作用不超过必要的限度。

五是知识产权保护,中国承诺在加入时完成《著作权法》、《商标法》以及涵盖《与贸易有关的知识产权协定》不同领域的有关实施细则的修改,全面实施《TRIPS协定》。中国应有公正、独立的司法审查机构审查关于货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权普遍适用的法律、法规、司法裁决以及与行政决定的实施有关的行政行为,包括与国民待遇,合格评定,服务的管理、控制、提供或推销,发放或拒绝提供服务所需的许可证和其他事项的实施有关的行政行为。

六是其他方面,根据WTO贸易政策审议机制的有关规定,中国每4年接受一次贸易政策审议;中央和地方各级所有政府实体,以及专门从事商业活动以外的公共实体,将以透明的方式从事其采购,并按照最惠国待遇的原则,向所有外国供应商提供参与采购的平等机会,此类实体的采购将只受已公布,且公众可获得的法律、法规、普遍适用的司法决定、行政决定以及程序(包括标准合同条款)的约束。

3.3中国对外开放中有待完善的部分

在国际贸易保护主义抬头形势下,以美国为首的国家对中国入世承诺履行情况提出质疑,当前中国对对外开放仍存不足,部分产业实行的贸易政策具有争议。

1)市场准入隐性壁垒较多

当前中国在银行保险服务、证券基金业务、电信网络相关服务以及快递服务等领域仍存在较多包括行业管制、业务牌照在内的市场准入隐性壁垒。以快递业务为例,中国对已取消快递行业外商投资限制,允许在国内开设外商独资子公司,但随着我国邮政政企分离的进程和《中国邮政法》出台,增加对外资企业经营国内信件业务的运营限制,并要求快递企业重新向邮政局申请运营牌照,无形中增加了外资准入贸易壁垒。而类似情景同样出现在保险、证券、银行等服务业,此类隐性壁垒的设置,在事实上阻碍了外资的进入。

2)部分国企存在非商业垄断优势

当前我国部分国有企业相对于民营、外资企业明显存在行政倾斜、较少融资约束等非商业性垄断优势。当前石油和天然气开采业、民居消费品如酒、烟草制品业等都是具有典型行政性垄断和专营特征的行业。国企在长期行政倾斜及产业保护的情况下,盈利能力总体较民营、外资等企业较差,而融资成本较其他部门反而较低,这主要表现在私营企业相对而言更难获得较大额度、较长期限的贷款,且在贷款成本上高于国有企业。

盈利数据与融资成本数据的背离,在一定程度上反应了我国国企存在非商业垄断优势的特点。根据国家统计局的有关数据,2016年,国有企业的销售利润率为4.3%,其中央企、地方国企分别为4.8%和2.7%,同年私营企业、外商投资企业的销售利润率分别为6.2%、7.3%,均显著高于国有企业;采用各类企业利息支出占总负债的比重近似反映企业的平均债务融资成本,2016年,国有企业的平均债务融资成本为2.1%,显著低于其他各类企业,且央企融资成本(1.4%)明显低于地方国企融资成本(2.6%),总体国企融资成本不仅明显低于私营独资企业(3.21%),也略低于其他非国有企业。

3)倾斜性产业政策

在我国经济发展追赶期间产业政策的实施得大于失,但产业政策具有比较强烈的干预市场、管制市场与替代市场的特征,在国际社会上饱受争议。尽管产业政策具有“集中力量办大事”的优点,但产业政策容易绕过竞争筛选,由政府认定依托企业和某类产品的产业聚集地,市场的导向作用被政府替代,在钢铁产业和汽车工业的产业政策中,倾斜性产业政策的特征尤为突出。以汽车行业为例,汽车产业政策为多家大型企业提供了严格的保护,当前汽车行业存在的较高关税、名录审批管理制度、合资企业成立审批制度以及外商股权比例受限均使得行业竞争受到限制。

4)部分领域知识产权保护不力

当前中国部分领域仍存在技术本地化、商标恶意抢注、商业秘密盗取、软件盗版等问题,此外执法层面也缺乏透明度,导致知识产权在中国仍存在保护不力、中国境内专利偏袒等问题。此外,中国社会知识产权保护意识普遍较为淡薄、违法成本较低等因素也为中国进一步推广知识产权保护带来阻力。

4 对外开放的未来展望

习近平总书记在2018年4月10日的博鳌讲话中向世界宣告:“我要明确告诉大家,中国开放的大门不会关闭,只会越开越大!实践证明,过去40年中国经济发展是在开放条件下取得的,未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放条件下进行。这是中国基于发展需要作出的战略抉择,同时也是在以实际行动推动经济全球化造福世界各国人民。”

习近平总书记也曾指出:“要发展壮大,必须主动顺应经济全球化潮流,坚持对外开放,充分运用人类社会创造的先进科学技术成果和有益管理经验。要不断探索实践,提高把握国内国际两个大局的自觉性和能力,提高对外开放质量和水平。”

以开放促改革,以改革谋发展,提高对外开放水平及质量将进一步提高中国核心竞争力,支持中国经济由高速增长向高质量阶段发展。

以开放促改革,但开放也不能一蹴而就,根据开放难度、风险等不同情况,应有序对内对外开放。根据国际经验,中国可考虑采用对内开放优先对外开放、优先放开市场化行业、对关键敏感行业开放要慎重的开放战略。当前中国在汽车、金融、高端服装、能源、建筑设计、医疗、教育、电信、互联网、新闻出版、广电、快递等领域还存在很大的对内对外开放空间。在对外开放过程中,优先放开能够市场化、风险较小的行业,促进市场竞争,引入先进技术,提升民生福利,比如,电信、电力、能源、汽车、医疗、钢铁、高端服装等能够市场化的行业。对建筑服务、运输行业等不再列入负面清单,速递行业等不再设置隐性贸易壁垒。对风险较大的领域,如金融、教育、互联网等行业,稳步有序开放,在进一步缩减限制措施的同时,加强监管机制建设。对涉及公共服务、文化传播等领域的关键行业,中国应审慎进行开放,同时加强监管机制建设,如新闻出版、广电等领域。

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